黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》以“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”作為一個專門部分加以論述，強調“發(fā)展縣域經濟，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經濟業(yè)態(tài)，拓展農民增收空間。”“強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農民的區(qū)域中心。”“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農業(yè)農村發(fā)展活力。”因此，推進農村城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展縣域經濟，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要路徑。

一、重新認識縣域城鎮(zhèn)化的重要性 城市化是人類應對貧困、發(fā)展經濟、改善民生并共享文明成果的重要路徑。以集聚性、規(guī)模性、連通性為表征的城市化，成為了所有國家與地區(qū)謀求經濟增長與國民福利的戰(zhàn)略性選擇。然而，以人畜共患疫病為代表的生物性公共安全事件的頻發(fā)，SARS尤其是COVID-19病毒所表現(xiàn)出的更強的易感性、更快的傳播速度和更廣的傳播范圍，將人類帶入一個前所未有的充滿風險與不確定性的未來，迫使我們不得不對城市化的人口高密度聚集及其所支撐的全球化的連通性進行重新審視。

城市化的確有助于效率提升，但面對全球性公共安全風險，城市所隱含的高社會成本和高安定風險，使其在疫情中具有極大的脆弱性。所以在經濟效率之外，還需要將安全納入城市發(fā)展的目標函數(shù)。因此，有必要改變過去單純地由經濟效率思維所決定的大城市化模式，選擇規(guī)避風險且有利于應急治理的城鎮(zhèn)化路徑。適當放棄過密城市化所付出的經濟效率代價，遠不及疫病及其次生災害所帶來的傷亡、心理恐慌、財產損失以及秩序混亂所導致的社會成本。一個有效率且能夠規(guī)避風險的新型城鎮(zhèn)化模式，應該是既能夠化解疫病風險，又能夠分享聚集經濟紅利，同時有助于促進鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展模式。因此，促進縣域及中心城鎮(zhèn)發(fā)展是人口大國應對疫情風險常態(tài)化的重要策略。

二、以城鎮(zhèn)化帶動縣域經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興

在我國快速城市化進程中，已經出現(xiàn)超大城市城市病凸顯而中小城市發(fā)展動力不足的問題，不僅影響我國經濟發(fā)展效率，也導致區(qū)域發(fā)展不平衡。必須強化縣域城鎮(zhèn)的增長極作用，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進縣域經濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。

一是以城鎮(zhèn)化誘導農業(yè)人口轉移，推進農業(yè)規(guī)模經營。較之于大城市，縣城的準入門檻（如房價與生活成本）較低，是農村人口城鎮(zhèn)化的核心目標地。縣城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，不僅可以避免人口遠距離遷徙的社會文化風險，而且能夠在農忙時期兼顧務農與務工兩類活動，從而有效降低農地被棄耕和拋荒的可能性，提高耕地資源的利用效率。更為重要的是，農民就近轉移有助于農民企業(yè)家的生成，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體，健全農業(yè)專業(yè)化社會化服務體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，有利于小農戶融入分工經濟并推進現(xiàn)代農業(yè)的轉型發(fā)展。

二是以城鎮(zhèn)化誘導要素流動，改善土地資源的利用績效。在農民進城后，其鄉(xiāng)村的宅基地往往處于低利用率甚至是完全閑置狀態(tài)。事實上，“空心村”現(xiàn)象的普遍存在，已經造成嚴重的土地資源浪費和鄉(xiāng)村社會安全隱患。囿于城—鄉(xiāng)之間的空間距離和交通條件等制約，既往的城市化進程以及農民進城務工并未能生成充分的宅基地置換和整合動力。依托于縣—鄉(xiāng)之間地理位置鄰近優(yōu)勢，以及本地投資的低交易成本和交易風險，縣域經濟特別是縣城工業(yè)與非農產業(yè)的發(fā)展，可以擴大建設用地需求，從而加速宅基地的置換和整合。這不僅有利于改善農村建設用地的利用效率，而且也有利于農民獲得財產性增收。

三是以城鎮(zhèn)化聚集人力資本，促進鄉(xiāng)村經濟業(yè)態(tài)的轉型升級?？h域經濟的發(fā)展能夠創(chuàng)造出充分的就業(yè)崗位，吸納農業(yè)剩余勞動力就近工作，避免優(yōu)質勞動力資源的外流。對具有務工偏好的勞動力而言，縣城工作既可以獲得較高的經濟收入，享受城鎮(zhèn)生活的便捷性與舒適感，也可以兼顧家庭責任，如贍養(yǎng)老人和教育子女，因而具有較強的吸引力?？h域發(fā)展在保障農民生計可持續(xù)、維護社會安定的同時，還可能激勵具有企業(yè)家能力的主體發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級潛在的投資機會，繼而有效組織各類資源促進農業(yè)服務業(yè)以及農村三次產業(yè)的融合發(fā)展，發(fā)揮農業(yè)在產品與要素供給功能之外，促進人文、生態(tài)、休閑、康養(yǎng)等多元價值的開發(fā)及產業(yè)化，有利于農民獲得功能性增收。

三、以城鎮(zhèn)化推進鄉(xiāng)村振興的政策重點

加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，鄉(xiāng)村振興是不可忽視的重要的積極因素與能動性力量。推進農村城鎮(zhèn)化，強化縣城與中心鎮(zhèn)的增長極作用，激發(fā)農村活力，不僅是應對錯綜復雜的地緣政治安全、生態(tài)安全與社會安全的“穩(wěn)定器”，也是培育經濟發(fā)展新動能的“加速器”。政策實施的重點在于：

第一，科學布局，功能化發(fā)展。樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學理念，發(fā)揮縣域的人文與生態(tài)比較優(yōu)勢，挖掘農業(yè)的多樣化功能，揚長避短地確立科學的縣域發(fā)展目標定位與縣域發(fā)展規(guī)劃方案，形成特色鮮明的功能分區(qū)，包括特色工業(yè)園區(qū)、民居商業(yè)區(qū)與農業(yè)觀光休閑區(qū)等，以提高各類資源的利用效率，兼顧生態(tài)與經濟可持續(xù)。 第二，三產融合，立體化發(fā)展。相對于城市景區(qū)和旅游風景區(qū)可能引致的高密度人流，縣鄉(xiāng)的疫病風險較低，且鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)更可能避開人流高峰，成為疫情多發(fā)期城市居民放松身心的重要選擇。鼓勵特色農業(yè)種養(yǎng)、農產品加工、旅游休閑服務的產業(yè)鏈與價值鏈生成，縱深挖掘農業(yè)多維價值功能，可提升農業(yè)附加價值，實現(xiàn)從業(yè)者增收，并由此釋放農村消費潛力，補齊農村消費短板。

第三，優(yōu)化結構，自給化發(fā)展?？紤]疫情高發(fā)期存在的貿易受限及由此產生的食品供應風險，需要協(xié)調縣鄉(xiāng)兩級農業(yè)資源，根據(jù)人體營養(yǎng)需求，改善農產品種養(yǎng)品種結構，確保疫情隔離期居民的飲食需求能夠實現(xiàn)高度的本地化自給。與此同時，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務需要大量資金投入，交通、通信等基礎設施建設持續(xù)拓展升級，這將為投資提供重要推動力，由此形成“投資—民生—內需”為主線的安全導向型的內生發(fā)展格局。

第四，服務升級，信息化發(fā)展。完善的公共服務制度和流程對于由城鎮(zhèn)化導向的鄉(xiāng)村振興至關重要。進一步激發(fā)供給端活力，加快戶籍、土地等制度改革，破除生產要素流動壁壘，促進其在城鄉(xiāng)和區(qū)域間高效流動。搭建良好的人才培育平臺，注重發(fā)展職業(yè)教育，著力提升勞動力素質，并為農村工作設置良好的職業(yè)發(fā)展通道。運用高效的信息化手段與網(wǎng)格化管理策略，搭建便捷的公共服務平臺，助推縣域和中心城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)戶籍的遷移、教育資源的獲取以及醫(yī)療與養(yǎng)老資源的共享。

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