自從十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，全國(guó)同胞都投入到這場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”當(dāng)中，大家穩(wěn)扎穩(wěn)打，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是穩(wěn)步前進(jìn)，取得了很多成就，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，讓人民脫貧致富，經(jīng)過(guò)8年的脫貧攻堅(jiān)，使9800多萬(wàn)人擺脫了絕對(duì)貧困，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，振奮人心。今年兩會(huì)熱詞“鄉(xiāng)村振興”，依舊是我們國(guó)家關(guān)注的熱點(diǎn)，十四五規(guī)劃中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何才能更好地實(shí)施呢？

一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義在于促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

培育鄉(xiāng)村地區(qū)的增長(zhǎng)極，改善城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，應(yīng)作為“十四五”時(shí)期我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，進(jìn)而提綱挈領(lǐng)，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的政策體系。

一是城鄉(xiāng)收入差距下降地區(qū)之間不均衡。2019年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距為2.64，北京市為2.55，浙江省為2.01，天津市為1.86，上海市為2.21?？紤]到作為農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境，當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變的條件下，縮小城鄉(xiāng)差距的首要著力點(diǎn)應(yīng)該放在激活鄉(xiāng)村地區(qū)的內(nèi)在增長(zhǎng)動(dòng)能和活力上。 二是整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居為標(biāo)志的城市化政策供給不足。整建制城市化，較比過(guò)去的漸進(jìn)式城市化，是加快城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的重要形式，勢(shì)必將對(duì)集體資產(chǎn)監(jiān)管體制、集體土地利用制度、集體資金使用制度、社會(huì)管理主體與農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理機(jī)構(gòu)等帶來(lái)深刻的變化和影響，目前大多數(shù)地區(qū)缺乏理論和政策儲(chǔ)備，需要在“十四五”規(guī)劃中提前予以系統(tǒng)性謀劃。

三是破除城鄉(xiāng)組織二元結(jié)構(gòu)是激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵點(diǎn)。城鄉(xiāng)組織二元結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為與城市經(jīng)濟(jì)高度組織化相比，“村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”發(fā)展體制格局下農(nóng)村地區(qū)組織的分散化以及由此導(dǎo)致的土地等資源要素利用中的碎片化、低效化，是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要制約因素。目前，北京、上海、浙江等省市，在全國(guó)率先完成了村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，下一步重點(diǎn)就是經(jīng)營(yíng)好集體資產(chǎn)。而“無(wú)工不富”，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)。在人口、資源、環(huán)境矛盾突出的“大城市病”狀況下，克服“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，建立健全資源要素集中優(yōu)化配置的體制機(jī)制，在農(nóng)村地區(qū)探索形成區(qū)域增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村組織振興的首要著眼點(diǎn)。

二、“四區(qū)聯(lián)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體思路

（ 一）“ 四區(qū)聯(lián)動(dòng)” 實(shí)質(zhì)是培育農(nóng)村地區(qū)增長(zhǎng)極，應(yīng)成為“十四五”實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總起點(diǎn)

內(nèi)核1：二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在鎮(zhèn)一級(jí)發(fā)展軟件、通信、設(shè)計(jì)等高科技類(lèi)、金融或高端制造類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，生成具備產(chǎn)業(yè)與功能集聚能力的小城鎮(zhèn)內(nèi)核，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

配套1：城鎮(zhèn)化社區(qū)。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)啟動(dòng)集租房項(xiàng)目，集中建設(shè)鎮(zhèn)域農(nóng)民保障房。按照“戶有所居”的思路，加快農(nóng)村居住形態(tài)由一戶一宅向農(nóng)民集中上樓轉(zhuǎn)變，培育多功能新型小城鎮(zhèn)綜合體。節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)，可以用于支撐鎮(zhèn)域現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

內(nèi)核2：農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。在村一級(jí)發(fā)展集生產(chǎn)、生活、生態(tài)一體的多功能現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)以及周邊規(guī)?；娜罨驇罘植嫉霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)化組合農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。同時(shí)，適度配置適宜地區(qū)發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，作為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效支撐。

配套2：新農(nóng)村社區(qū)。通過(guò)舊村整體翻建或局部配套提升，按照“一戶一宅”的思路，農(nóng)民居住形態(tài)在原地改造成保持庭院格局的獨(dú)棟或聯(lián)排別墅，提升農(nóng)民居住幸福感和舒適度，結(jié)合鄉(xiāng)村民宿、科技農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)造新型田園綜合體。節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)，可以用于農(nóng)業(yè)園區(qū)中的“點(diǎn)狀供地”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制是落實(shí)“四區(qū)聯(lián)動(dòng)”的組織支撐

打通生產(chǎn)與生活，跨越農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，需要突破村域范圍進(jìn)行跨村統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制成為發(fā)展的客觀需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是區(qū)域統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基本實(shí)施單元，也可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界上進(jìn)行擴(kuò)展或縮減。產(chǎn)權(quán)主體是鄉(xiāng)聯(lián)社或聯(lián)營(yíng)公司，職能是促進(jìn)資源集中優(yōu)化配置；規(guī)劃主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，職能是發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和戶三級(jí)，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制演化的新階段。目前，主要有四種組織形態(tài)：

類(lèi)型1：一級(jí)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。基本形式是鄉(xiāng)總社或聯(lián)社、鄉(xiāng)總公司或聯(lián)營(yíng)公司。集體產(chǎn)權(quán)，主要是指作為所有者主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織直接行使產(chǎn)權(quán)主體職責(zé)，將所有者主體與產(chǎn)權(quán)主體融合，直接進(jìn)入市場(chǎng)，負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理。這屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制的高級(jí)形態(tài)或完成形態(tài)，資產(chǎn)量龐大，已類(lèi)似于地方國(guó)有企業(yè)（或稱(chēng)為“小全民所有制”）。主要適用于類(lèi)似北京市朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山等近郊區(qū)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

類(lèi)型2：三級(jí)產(chǎn)權(quán)，多層經(jīng)營(yíng)?；拘问绞墙M建集體建設(shè)用地跨村集約利用的鄉(xiāng)聯(lián)社或聯(lián)營(yíng)公司。這類(lèi)組織形態(tài)適應(yīng)性最強(qiáng)，反映了當(dāng)前發(fā)展階段農(nóng)村不同類(lèi)型地區(qū)培育區(qū)域增長(zhǎng)極的共性需求。黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018–2022年）》明確要鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村輻射帶動(dòng)周邊村發(fā)展。“三級(jí)”主要包括鎮(zhèn)聯(lián)社（聯(lián)營(yíng)公司）、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶家庭（或?qū)I(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等），均為可以獨(dú)立進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和村集體經(jīng)濟(jì)投資者也可以下設(shè)從總公司、專(zhuān)業(yè)公司（板塊）到市場(chǎng)化公司的若干個(gè)不同性質(zhì)和級(jí)別的公司或合作社。這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制的主要實(shí)現(xiàn)途徑和組織形式。

類(lèi)型3：集體為主，雙層經(jīng)營(yíng)?；拘问绞峭恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)以入股方式成立村社一體的土地股份合作社，破除“戶自為戰(zhàn)”的經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化整合農(nóng)用地資源。這是家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“新三級(jí)”體制轉(zhuǎn)型的第一步，主要適用于集體賬內(nèi)資產(chǎn)較少，農(nóng)地資源較多的村。土地股份社是一級(jí)產(chǎn)權(quán)主體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織下設(shè)土地股份合作社，作為“準(zhǔn)總公司”，深化產(chǎn)業(yè)分工，組建農(nóng)業(yè)、物業(yè)、投資等專(zhuān)業(yè)公司或?qū)I(yè)合作社作為實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體，形成“社+公司”的組織架構(gòu)。

類(lèi)型4：農(nóng)戶投資，多層經(jīng)營(yíng)?；拘问绞墙M建界于村集體與農(nóng)戶之間的公私聯(lián)合的股份合作社或股份合作制企業(yè)。家庭承包經(jīng)營(yíng)體制改革后，農(nóng)戶家庭私有財(cái)產(chǎn)不斷累積，成為重要的投資主體。股權(quán)形式主要有農(nóng)戶以現(xiàn)金或者實(shí)物投資入股，集體采取控股或參股方式出資入股以及吸收社會(huì)法人投資入股。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本任務(wù)

“十四五”時(shí)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要立足工業(yè)化中后期或后工業(yè)化發(fā)展階段，進(jìn)一步解放思想，圍繞人的城鎮(zhèn)化和壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力兩個(gè)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，總體上看，分別有4項(xiàng)內(nèi)容，共計(jì)8項(xiàng)基本任務(wù)。

1. 戶籍身份城鄉(xiāng)融合。農(nóng)民的社會(huì)身份分區(qū)或分鄉(xiāng)鎮(zhèn)整建制一次性變更或逐步變更為城鎮(zhèn)戶籍，農(nóng)民將主要作為一種職業(yè)的象征，而不是身份象征。經(jīng)公安部門(mén)戶口審批，相應(yīng)完成戶籍變更和戶口本發(fā)放工作。在條件成熟的情況下，嘗試全市一次性完成農(nóng)轉(zhuǎn)居戶籍變更。 2.社會(huì)保障城鄉(xiāng)融合。通過(guò)集體積累與財(cái)政兜底相結(jié)合方式，支持農(nóng)村勞動(dòng)力參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，完成社會(huì)保障體制的城鄉(xiāng)并軌。

3.產(chǎn)業(yè)與居住形態(tài)城鄉(xiāng)融合。通過(guò)園區(qū)建設(shè)、土地整治、集租房建設(shè)、民宿經(jīng)濟(jì)、綠化建設(shè)、市政工程和便民工程建設(shè)等多種途徑，實(shí)施舊村改造，水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)一張網(wǎng)全覆蓋，村落物理形態(tài)根本改觀，形成新型城鎮(zhèn)社區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)兩類(lèi)基準(zhǔn)形態(tài)。

4.社會(huì)管理與公共服務(wù)城鄉(xiāng)融合。城市規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)地區(qū)，陸續(xù)撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與地區(qū)辦事處，把原來(lái)農(nóng)口負(fù)責(zé)的農(nóng)村地區(qū)民政、文教、綜合治理等農(nóng)村行政管理工作，轉(zhuǎn)交街道辦事處管理，解決城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制。農(nóng)口主管部門(mén)重點(diǎn)放在對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)。城市規(guī)劃建成區(qū)外的農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織“兩本賬”設(shè)置，職能分設(shè)，政經(jīng)分開(kāi)。

5.深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革。重點(diǎn)是理順集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)關(guān)系，由傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的1.0治理向新型集體經(jīng)濟(jì)的2.0治理跨越。完成集體經(jīng)濟(jì)組織賦碼頒證工作。出臺(tái)省（市、自治區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法，保持普通股人員規(guī)模，逐步降低并直至撤銷(xiāo)集體股，社員公益事業(yè)支出改由列支公益金或任意公積金。降低集體股比例可與增資擴(kuò)股結(jié)合起來(lái)，增資對(duì)象一般限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。經(jīng)股東代表大會(huì)討論同意的情況下，可以采取試點(diǎn)方式，穩(wěn)慎吸納非集體成員性質(zhì)的股東直系親屬進(jìn)入。

6.探索新型集體經(jīng)濟(jì)治理體系2.0版本和3.0版本。建立鄉(xiāng)村型和城鎮(zhèn)型兩類(lèi)新型集體經(jīng)濟(jì)示范章程，分別探索集體經(jīng)濟(jì)治理體系的2.0版本和3.0版本。集體經(jīng)濟(jì)治理2.0適應(yīng)于當(dāng)前大部分農(nóng)村地區(qū)的治理模式，基本組織形態(tài)均為“社+公司”。社一級(jí)的特別法人治理結(jié)構(gòu)，具有封閉性特征，屬于黨建引領(lǐng)下的內(nèi)部治理、社區(qū)治理與外部政府監(jiān)管的“三位一體”的綜合性治理模式。公司一級(jí)的治理結(jié)構(gòu)，具有開(kāi)放性特征，主要按照《公司法》要求，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。集體經(jīng)濟(jì)治理3.0，主要適用于城鎮(zhèn)型集體經(jīng)濟(jì)，一般要滿足城鄉(xiāng)社保銜接、公共服務(wù)銜接、土地全部征為國(guó)有、農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為居民等條件。集體經(jīng)濟(jì)組織要盡快剝離社會(huì)性負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)綜合性的治理向?qū)I(yè)化治理的轉(zhuǎn)型，可以參照國(guó)有企業(yè)改革模式，選擇有條件地區(qū)探索集體經(jīng)濟(jì)混合所有制試點(diǎn)。鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織要解決好鎮(zhèn)政府、社（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司） 與下屬公司之間，即行政主體、產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置。提升薪酬水平，培養(yǎng)和吸引優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人及專(zhuān)業(yè)人才。

7.集體土地集約利用。主要包括集體建設(shè)用地集約利用、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、閑置農(nóng)宅盤(pán)活利用三個(gè)方面。完成農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居地區(qū)，鼓勵(lì)集體土地不征地情況下一次性變國(guó)有，并由集體持有一定年限的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地方面，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、休閑觀光園區(qū)以及精品農(nóng)業(yè)園區(qū)，落實(shí)“點(diǎn)狀供地”政策，解決一二三產(chǎn)業(yè)融合中的配套設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)土地集中流轉(zhuǎn)，并通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)層面合作。

8.集體資金盤(pán)活利用。逐步放寬征地補(bǔ)償款的使用范圍。鼓勵(lì)有實(shí)力的集體經(jīng)濟(jì)組織成立投資公司，引入職業(yè)經(jīng)理人，訓(xùn)練集體經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，積極探索集體經(jīng)濟(jì)由重資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)向輕資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新路徑。

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