鄉(xiāng)村振興：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析
發(fā)布日期：2021-05-26 點(diǎn)擊數(shù)：156
中國(guó)農(nóng)村有獨(dú)特的集體經(jīng)濟(jì)制度及建立在這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的小農(nóng)村社組織。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是一個(gè)特定概念，一般是指村集體通過配置集體資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素獲得集體經(jīng)濟(jì)收入的過程，這被認(rèn)為是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，構(gòu)成了本文的研究對(duì)象。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其重要基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)，不僅農(nóng)民要增收，集體經(jīng)濟(jì)也要發(fā)展。近幾年大力推進(jìn)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成為困擾地方政府的難題之一?；谶@一背景，結(jié)合理論綜述，形成了本文的問題意識(shí)和研究框架：首先，描述集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)換及區(qū)域差異狀況，這是理解中西部地區(qū)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的關(guān)鍵；其次，從政策執(zhí)行的角度，理解近幾年集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的政府動(dòng)力及過程；最后，從理論角度概括鄉(xiāng)村振興背景下村社集體的理想角色，主要不是把下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)收入，而是促進(jìn)有效治理。
關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和路徑的劃分是研究集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。政策部門及學(xué)界十分推崇新型集體經(jīng)濟(jì)的概念，新型集體經(jīng)濟(jì)一般被界定為“股份合作經(jīng)濟(jì)”。這是從集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)角度區(qū)分的，對(duì)分析集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義不大。本文從集體經(jīng)營(yíng)的對(duì)象和方式來區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，從而理解中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的結(jié)構(gòu)性成因?？傮w來說，改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要的路徑轉(zhuǎn)換是從競(jìng)爭(zhēng)性的、村社集體參與經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)為非競(jìng)爭(zhēng)性的、村社集體不參與經(jīng)營(yíng)的“地租經(jīng)濟(jì)”。
一、從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)到“地租經(jīng)濟(jì)”
改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社制，土地大多分到農(nóng)戶，國(guó)家限制集體留機(jī)動(dòng)地的比例，直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)式微。令人意外的是，少數(shù)地區(qū)村莊的工副業(yè)發(fā)達(dá)，仍保持集體經(jīng)營(yíng)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，集體經(jīng)濟(jì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的新方式表現(xiàn)出來。為了解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題，政府鼓勵(lì)和支持集體創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。集體作為經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，曾在改革開放初期取得了巨大的成功。然而自20世紀(jì)90年代中期以來，一個(gè)普遍現(xiàn)象是村社集體退出直接市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而依賴出租土地及廠房獲得穩(wěn)定收入，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”，一直持續(xù)到今天。據(jù)調(diào)查，珠三角地區(qū)最早從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;地租經(jīng)濟(jì)”，適應(yīng)當(dāng)?shù)?ldquo;三來一補(bǔ)”類型的工業(yè)化。蘇南地區(qū)從20世紀(jì)90年代開始全面招商引資，90年代初期啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，到2000年左右集體經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”有必然性，這可以從兩方面來分析：
其一，集體的社會(huì)性質(zhì)是主要原因。集體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)及合作經(jīng)濟(jì)不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立企業(yè)，然而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司或企業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著維持村級(jí)公共品供給和保障農(nóng)民基本福利（比如公平配置土地）的功能，是不允許破產(chǎn)的。在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下，集體無論是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)還是經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，都缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這使得集體經(jīng)營(yíng)本身就面臨高風(fēng)險(xiǎn)，最終也會(huì)把農(nóng)民、地方政府拖入風(fēng)險(xiǎn)，造成連串的政治經(jīng)濟(jì)后果。因此，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府均不支持集體直接經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，較為保守的“地租經(jīng)濟(jì)”成為集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的路徑。在一些制度健全的地方，地方政府賦權(quán)農(nóng)民約束村干部的冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為。如在珠三角地區(qū)的中山市，集體財(cái)務(wù)管理極為嚴(yán)格，支出超出5萬元需要村民代表大會(huì)通過，超過50萬元就需要全體村民通過，這背后隱含的是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保守性。
其二，集體的經(jīng)營(yíng)能力也是一個(gè)重要的影響因素。集體經(jīng)營(yíng)成功的關(guān)鍵在于村干部的能力。在蘇南村莊早期的工業(yè)化進(jìn)程中，在同樣的區(qū)位、政策和市場(chǎng)條件下，個(gè)別村莊成長(zhǎng)為工業(yè)發(fā)達(dá)村莊，其關(guān)鍵因素是村干部的經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，他們善于爭(zhēng)取政策支持、捕捉市場(chǎng)機(jī)會(huì)、組織生產(chǎn)要素等。問題是，雖然有可能出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)家型的村干部，但村干部卻難以普遍成為企業(yè)家。在社會(huì)高度分工的條件下，村干部和企業(yè)家均成為專門的職業(yè)群體。即使政策允許村干部由企業(yè)家兼任，在村集體經(jīng)營(yíng)過程中也存在難以解決的村干部尋租問題，這也是政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的重要原因。不同于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，“地租經(jīng)濟(jì)”主要取決于區(qū)位優(yōu)勢(shì)及政策供給，與村干部經(jīng)營(yíng)能力并不完全相關(guān)。地租是標(biāo)準(zhǔn)化的，一般由政府制定指導(dǎo)價(jià)，政府和農(nóng)民容易監(jiān)督，從而防止出現(xiàn)村干部的尋租問題。
二、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異
就現(xiàn)狀而言，無論是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)還是“地租經(jīng)濟(jì)”，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上形成了巨大的區(qū)域差異，這與區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有關(guān)。在早期，東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，而在中西部地區(qū)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則普遍失敗了。典型的如蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展給村集體帶來了巨額收入。早在20世紀(jì)90年代，就有工業(yè)產(chǎn)值超過1億元、集體經(jīng)濟(jì)收入超過100萬元的村莊，農(nóng)戶從集體獲得就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等福利。2015年在蘇州市郊以地租為主要收入來源的村莊中，集體經(jīng)濟(jì)收入低于300萬元被認(rèn)為是需要扶持的薄弱村莊。而在湖北省，即使在省會(huì)武漢市郊區(qū)農(nóng)村，也很少有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊。很多村莊早期辦過企業(yè)，但大多破產(chǎn)了，在工業(yè)向城市園區(qū)集中的經(jīng)濟(jì)政策背景下，村莊也失去了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。
在中西部農(nóng)村地區(qū)，村集體主要依靠少量未承包到戶的集體機(jī)動(dòng)地獲得收入。由于人地關(guān)系高度緊張，土地絕大多數(shù)承包到戶，機(jī)動(dòng)地一般不多，價(jià)值也不高，因此，集體經(jīng)濟(jì)收入微薄，超出5萬元就相當(dāng)不錯(cuò)了。2017 年，全國(guó)統(tǒng)計(jì)的56.3萬個(gè)行政村中，村均經(jīng)營(yíng)性收入26.5萬元，有經(jīng)營(yíng)收益的村莊占總村數(shù)的53.5%，其中經(jīng)營(yíng)收益5萬元以上的村只占29.2%，可見大部分村莊仍然是“空殼村”。在湖北農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)不僅薄弱，而且大多負(fù)債，包括稅費(fèi)改革之前形成的舊債務(wù)和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)形成的新債務(wù)。為了還債，村莊把有限的資源、資產(chǎn)長(zhǎng)期限廉價(jià)流轉(zhuǎn)出去，這加劇了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。
一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，借集體產(chǎn)權(quán)制度改革，充分賦予集體經(jīng)濟(jì)組織管理開發(fā)集體資產(chǎn)的權(quán)利，大力推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，能為中西部農(nóng)村找到一條發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展道路。然而目前這并沒有得到經(jīng)驗(yàn)支撐。發(fā)達(dá)地區(qū)是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)區(qū)域，源于其在工業(yè)化和城市化歷史進(jìn)程中，形成了龐大的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這可能會(huì)產(chǎn)生村莊集體資產(chǎn)不清、收益分配混亂等問題；而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，村莊基本與工業(yè)化、城市化無緣，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)很少，村民普遍對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革缺乏獲得感，改革往往是走程序。可以對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分類分析：就農(nóng)村承包地而言，國(guó)家明確土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中主要發(fā)揮中介組織和公共服務(wù)的功能，農(nóng)地租金最終分配給農(nóng)戶，并不能額外增加集體經(jīng)濟(jì)收入。就農(nóng)村建設(shè)用地而言，法律明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性，然而中西部農(nóng)村缺乏工業(yè)化的條件，總體上缺乏建設(shè)用地需求，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不僅數(shù)量少，而且價(jià)值低。還有人設(shè)想通過經(jīng)營(yíng)宅基地獲得財(cái)富，這也是宅基地“三權(quán)”分置改革的重要目標(biāo)。事實(shí)上，宅基地在中西部村莊主要是居住用地，缺乏經(jīng)營(yíng)性價(jià)值。只有在少數(shù)風(fēng)景名勝地區(qū)，村集體通過引入工商資本開發(fā)旅游資源、打造高端民宿，這不僅增加了農(nóng)戶收入，而且增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，但這種類型的村莊很少。
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關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和路徑的劃分是研究集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。政策部門及學(xué)界十分推崇新型集體經(jīng)濟(jì)的概念，新型集體經(jīng)濟(jì)一般被界定為“股份合作經(jīng)濟(jì)”。這是從集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)角度區(qū)分的，對(duì)分析集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義不大。本文從集體經(jīng)營(yíng)的對(duì)象和方式來區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，從而理解中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的結(jié)構(gòu)性成因?？傮w來說，改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要的路徑轉(zhuǎn)換是從競(jìng)爭(zhēng)性的、村社集體參與經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)為非競(jìng)爭(zhēng)性的、村社集體不參與經(jīng)營(yíng)的“地租經(jīng)濟(jì)”。
改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社制，土地大多分到農(nóng)戶，國(guó)家限制集體留機(jī)動(dòng)地的比例，直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)式微。令人意外的是，少數(shù)地區(qū)村莊的工副業(yè)發(fā)達(dá)，仍保持集體經(jīng)營(yíng)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，集體經(jīng)濟(jì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的新方式表現(xiàn)出來。為了解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題，政府鼓勵(lì)和支持集體創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。集體作為經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，曾在改革開放初期取得了巨大的成功。然而自20世紀(jì)90年代中期以來，一個(gè)普遍現(xiàn)象是村社集體退出直接市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而依賴出租土地及廠房獲得穩(wěn)定收入，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”，一直持續(xù)到今天。據(jù)調(diào)查，珠三角地區(qū)最早從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;地租經(jīng)濟(jì)”，適應(yīng)當(dāng)?shù)?ldquo;三來一補(bǔ)”類型的工業(yè)化。蘇南地區(qū)從20世紀(jì)90年代開始全面招商引資，90年代初期啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，到2000年左右集體經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟(jì)”有必然性，這可以從兩方面來分析：
其一，集體的社會(huì)性質(zhì)是主要原因。集體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)及合作經(jīng)濟(jì)不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立企業(yè)，然而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司或企業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著維持村級(jí)公共品供給和保障農(nóng)民基本福利（比如公平配置土地）的功能，是不允許破產(chǎn)的。在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下，集體無論是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)還是經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，都缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這使得集體經(jīng)營(yíng)本身就面臨高風(fēng)險(xiǎn)，最終也會(huì)把農(nóng)民、地方政府拖入風(fēng)險(xiǎn)，造成連串的政治經(jīng)濟(jì)后果。因此，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府均不支持集體直接經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，較為保守的“地租經(jīng)濟(jì)”成為集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的路徑。在一些制度健全的地方，地方政府賦權(quán)農(nóng)民約束村干部的冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為。如在珠三角地區(qū)的中山市，集體財(cái)務(wù)管理極為嚴(yán)格，支出超出5萬元需要村民代表大會(huì)通過，超過50萬元就需要全體村民通過，這背后隱含的是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保守性。
其二，集體的經(jīng)營(yíng)能力也是一個(gè)重要的影響因素。集體經(jīng)營(yíng)成功的關(guān)鍵在于村干部的能力。在蘇南村莊早期的工業(yè)化進(jìn)程中，在同樣的區(qū)位、政策和市場(chǎng)條件下，個(gè)別村莊成長(zhǎng)為工業(yè)發(fā)達(dá)村莊，其關(guān)鍵因素是村干部的經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，他們善于爭(zhēng)取政策支持、捕捉市場(chǎng)機(jī)會(huì)、組織生產(chǎn)要素等。問題是，雖然有可能出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)家型的村干部，但村干部卻難以普遍成為企業(yè)家。在社會(huì)高度分工的條件下，村干部和企業(yè)家均成為專門的職業(yè)群體。即使政策允許村干部由企業(yè)家兼任，在村集體經(jīng)營(yíng)過程中也存在難以解決的村干部尋租問題，這也是政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的重要原因。不同于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，“地租經(jīng)濟(jì)”主要取決于區(qū)位優(yōu)勢(shì)及政策供給，與村干部經(jīng)營(yíng)能力并不完全相關(guān)。地租是標(biāo)準(zhǔn)化的，一般由政府制定指導(dǎo)價(jià)，政府和農(nóng)民容易監(jiān)督，從而防止出現(xiàn)村干部的尋租問題。
二、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異
就現(xiàn)狀而言，無論是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)還是“地租經(jīng)濟(jì)”，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上形成了巨大的區(qū)域差異，這與區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有關(guān)。在早期，東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，而在中西部地區(qū)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則普遍失敗了。典型的如蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展給村集體帶來了巨額收入。早在20世紀(jì)90年代，就有工業(yè)產(chǎn)值超過1億元、集體經(jīng)濟(jì)收入超過100萬元的村莊，農(nóng)戶從集體獲得就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等福利。2015年在蘇州市郊以地租為主要收入來源的村莊中，集體經(jīng)濟(jì)收入低于300萬元被認(rèn)為是需要扶持的薄弱村莊。而在湖北省，即使在省會(huì)武漢市郊區(qū)農(nóng)村，也很少有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊。很多村莊早期辦過企業(yè)，但大多破產(chǎn)了，在工業(yè)向城市園區(qū)集中的經(jīng)濟(jì)政策背景下，村莊也失去了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。
在中西部農(nóng)村地區(qū)，村集體主要依靠少量未承包到戶的集體機(jī)動(dòng)地獲得收入。由于人地關(guān)系高度緊張，土地絕大多數(shù)承包到戶，機(jī)動(dòng)地一般不多，價(jià)值也不高，因此，集體經(jīng)濟(jì)收入微薄，超出5萬元就相當(dāng)不錯(cuò)了。2017 年，全國(guó)統(tǒng)計(jì)的56.3萬個(gè)行政村中，村均經(jīng)營(yíng)性收入26.5萬元，有經(jīng)營(yíng)收益的村莊占總村數(shù)的53.5%，其中經(jīng)營(yíng)收益5萬元以上的村只占29.2%，可見大部分村莊仍然是“空殼村”。在湖北農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)不僅薄弱，而且大多負(fù)債，包括稅費(fèi)改革之前形成的舊債務(wù)和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)形成的新債務(wù)。為了還債，村莊把有限的資源、資產(chǎn)長(zhǎng)期限廉價(jià)流轉(zhuǎn)出去，這加劇了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。
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